Das Beihilferecht als Superkompetenz – wie die EU das deutsche Energierecht gestaltet

Das deutsche Energierecht hat sich in den vergangenen Jahren erheblich verändert. Zahlreiche Neuregelungen gehen dabei auf die Vorgaben des europäischen Beihilferechts zurück. Die EU nimmt auf diese Weise erheblichen Einfluss auf die Gestaltung der deutschen Energiepolitik. Es stellt sich die Frage, wie sich dies mit der Kompetenzverteilung in der EU verträgt.

Kompetenzverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten

Die Tätigkeit der EU in einem Politikfeld setzt voraus, dass ihr in den europäischen Verträgen entsprechende Kompetenzen eingeräumt werden (Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung). Dies gilt insbesondere in Bezug auf die Schaffung verbindlicher Rechtsvorschriften. Ohne eine solche Einzelermächtigung liegt die Zuständigkeit für die betreffende Materie bei den Mitgliedstaaten. Die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten ist demnach die Regel, die der EU die Ausnahme.

Zuständigkeiten im Energiesektor

Die Energiepolitik ist als „Querschnittsmaterie“ Bestandteil zahlreicher Politikfelder der EU (z.B. Umwelt, Forschung, Industrie, Handel, etc.). Über Art. 194 AEUV besteht zudem eine explizite Zuständigkeit der EU im Energiesektor zur Verfolgung bestimmter Ziele. Hierbei handelt es sich um eine geteilte Zuständigkeit. Es können in diesem Bereich also sowohl die EU als auch die Mitgliedstaaten handeln, letztere jedoch nur, wenn und soweit die EU ihre Zuständigkeit nicht ausübt. Dabei gilt das sog. Subsidiaritätsprinzip, wonach die EU nur dann tätig werden darf, wenn das verfolgte Vertragsziel durch die Mitgliedstaten nicht ausreichend verwirklicht und auf EU-Ebene besser gefördert werden kann. Dies ist etwa bei Maßnahmen zur Herstellung eines funktionierenden Energiebinnenmarktes der Fall (vgl. etwa das 3. Binnenmarktpaket). Dagegen ist die Wahl des Energiemixes – und damit z.B. auch die Frage, inwieweit erneuerbare Energien gefördert werden – Angelegenheit der einzelnen Mitgliedstaaten. Insoweit ist die Kompetenz der EU im Energiesektor eingeschränkt.

Energiepolitik der EU durch die Hintertür?

In den vergangenen Jahren hat die EU über die Kommission dennoch erheblichen Einfluss auf die deutsche Energiepolitik genommen. Im Fokus standen dabei unter anderem die Förderung von EEG- und KWK-Anlagen sowie die diversen Entlastungen der energieintensiven Industrie von energierechtlichen Abgaben und Umlagen (z.B. von der EEG- und der KWK-Umlage, mit denen die vorgenannten Förderungen finanziert werden). Dabei hat sich die EU Kommission nicht auf die Energiekompetenz aus Art. 194 AEUV gestützt, sondern auf das europäische Beihilferecht.
So ist die Kommission etwa der Ansicht, dass die Förderzahlungen an Betreiber von Anlagen, die Strom aus erneuerbaren Energien oder Kraft-Wärme-Kopplung erzeugen, staatliche Beihilfen sind, die nach den Regeln der Art. 107ff. AEUV zu behandeln sind (obwohl sämtliche Zahlungsströme zwischen Privaten stattfinden, so dass die Qualität als „staatliche Mittel“ in Frage steht). Gleiches gelte für alle Arten von Entlastungen bei den regulierten und gesetzlich determinierten Energiekosten (z.B. Netzentgelte, Umlagen zur Finanzierung der EEG- und KWK-Förderung, Strom- und Energiesteuern). Insbesondere in ihren sog. Umwelt- und Energiebeihilfeleitlinien („UEBLL“) beschreibt die Kommission detailliert, wie die nationalen Regeln auszusehen haben, damit eine beihilferechtliche Genehmigung durch die Kommission möglich ist.

Erhebliche Auswirkungen auf das deutsche Energierecht

Zwar ist etwa die Einordnung der Förderzahlungen und Entlastungen nach EEG als Beihilfe noch nicht abschließend durch den EuGH entschieden. Die Bundesrepublik Deutschland hat jedoch, um eine größere Rechtssicherheit zu erlangen, zahlreiche gesetzliche Regelungen umfassend überarbeitet, an die o.g. Vorgaben angepasst und bei der Kommission notifiziert:

• Die Förderhöhe für EEG- und KWK-Anlagen wird nunmehr in der Regel nicht mehr gesetzlich bestimmt, sondern über die Teilnahme an sog. Ausschreibungsverfahren.
• Das deutsche EEG-Fördersystem wurde in begrenztem Umfang auch für ausländische Anlagen geöffnet.
• Die Voraussetzungen für die privilegierte sog. Eigenerzeugung wurden erheblich verschärft und der Umfang der Entlastung der Eigenerzeuger stark reduziert (40 Prozent der regulären EEG-Umlage anstelle einer vollständigen Befreiung).
• Die Voraussetzungen zur Begrenzung der EEG-Umlage für die strom- und handelsintensive Industrie im Rahmen der sog. besonderen Ausgleichsregelung wurden erheblich verschärft.
• Die zuvor vollständige Befreiung von den Netzentgelten für Netznutzer mit besonders umfangreichem und gleichmäßigem Abnahmeverhalten wurde auf eine Begrenzung mit einer gestaffelten Maximalreduzierung umgestellt. (Die EU Kommission hat erst kürzlich, am 28.Mai 2018 endgültig entschieden, dass die vollständigen Befreiungen beihilferechtswidrig waren und von Deutschland rückabgewickelt werden müssen.)
• Strom- und Energiesteuerbegünstigungen dürfen sog. Unternehmen in Schwierigkeiten ausdrücklich nicht mehr gewährt werden (gleiches dürfte nach Ansicht der EU Kommission wohl auch für alle anderen o.g. Zahlungen und Entlastungen gelten).

Betroffene Unternehmen sind durch diese Änderungen teilweise erheblichen Belastungen ausgesetzt, die in Einzelfällen existenzgefährdend sind. Vor diesem Hintergrund ist die Herangehensweise der Kommission durchaus kritisch zu sehen. Insbesondere kann nicht jede Ungleichbehandlung bei der Belastung mit Abgaben und Umlagen als Beihilfe qualifiziert werden und erst Recht führen etwaige Entlastungen nicht per se zu Wettbewerbsverzerrungen im europäischen Binnenmarkt. Auch der teilweise formalistische Umgang mit sog. Unternehmen in Schwierigkeiten, die im Gegensatz zu ihren Wettbewerbern keine Entlastungen mehr in Anspruch nehmen können und dadurch weiter (oder erstmals) in die Krise getrieben werden, erscheint mehr als fraglich.

Fazit

Ohne eine starke Kompetenz der EU im Beihilferecht würde der gemeinsame Binnenmarkt wohl nicht funktionieren. Es ist daher wichtig und richtig, der EU dieses Werkzeug in die Hand zu geben. Das Beihilferecht verschafft der EU jedoch auch einen großen Einfluss auf Politikbereiche, in denen eigentlich die Mitgliedstaaten zuständig sind und souveräne Entscheidungen treffen können. Die EU Kommission sollte ihr scharfes Schwert daher mit Bedacht einsetzen und das Recht der Mitgliedstaaten zur Gestaltung der eigenen Energiepolitik nicht unnötig beschneiden. Ihre Grenze findet die „Superkompetenz Beihilferecht“ spätestens im Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.