19.08.2021  | Update Beihilferecht 2021

Entscheidungspraxis der Gerichte (1. Jahreshälfte 2021)




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Die europäischen und deutschen Gerichte haben in den letzten Monaten wieder zahlreiche Entscheidungen zum Beihilferecht getroffen. Die folgenden Entscheidungen behandeln die Zulässigkeit von Einzelbeihilfen zugunsten von Fluggesellschaften, Klarstellungen zur Beteiligteneigenschaft, zum Rechtsschutzinteresse und zur Klagebefugnis, zum Zeitpunkt der Berechnung einer konkreten Begünstigung, zu den Anforderungen an einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter sowie zur Klagebefugnis gegen einen Zuwendungsbescheid, der den Empfänger zur Weitergabe einer Beihilfe verpflichtet.

EuG, Rs. T-378/20 und T-379/20 – Zulässigkeit von Einzelbeihilfen zugunsten von SAS

Am 14. April hat das EuG über die ersten Nichtigkeitsklagen gegen Beihilfeentscheidungen der EU-Kommission im Kontext der COVID-19-Pandemie entschieden. Ryanair hatte gegen zwei Beihilfeentscheidungen auf Grundlage von Art. 107 Abs. 2 lit. b) geklagt, mit denen Schweden und Dänemark die Fluggesellschaft SAS unterstützen wollten.

Das EuG hat die Klage abgewiesen. Den Vorwurf Ryanairs, das Beihilferecht verbiete Beihilfen für einen einzelnen Geschädigten lehnt das EuG mit der Begründung ab, dass Mitgliedstaaten nicht verpflichtet seien, allen Geschädigten eine Beihilfe zu gewähren. Das Vollzugsverbot des Beihilferechts in Art. 108 Abs. 3 AEUV verpflichtet die Mitgliedstaaten nur – wenn sie eine Beihilfe gewähren wollen – diese vor der Gewährung bei der EU-Kommission zu notifizieren.

Auch die Verhältnismäßigkeit sieht das EuG als gewahrt an. Art. 107 Abs. 2 lit. b) AEUV ist eine gebundene Entscheidung. Liegen die Voraussetzungen vor, so sind die Beihilfen mit dem Binnenmarkt vereinbar. Der Beurteilungsspielraum der EU-Kommission ist begrenzt. Die EU-Kommission prüft in solchen Fällen nur, ob die Beihilfe zu einer Überkompensation führt. Ist das nicht der Fall, sieht sie die Beihilfe als verhältnismäßig an. Eine mögliche Wettbewerbsverzerrung scheint das EuG dabei hinzunehmen, wenn es lapidar darauf verweist, dass ein Mitgliedstaat nicht allen Geschädigten eine Beihilfe gewähren muss. Dabei lässt das Gericht außer Acht, dass nach den europäischen Verträgen die Funktionsfähigkeit des Binnenmarktes zu gewährleisten ist. Auch wenn jede Beihilfe die Begünstigung eines Unternehmens und in gewissem Maß eine (gerechtfertigte) Wettbewerbsverzerrung darstellen kann, bedeutet das nicht, dass eine Beihilfe jedwede Wettbewerbsverzerrung entgegen der Funktionsfähigkeit des Binnenmarktes erlaubt.

Die unterschiedliche Behandlung der begünstigten Fluggesellschaft SAS und Ryanair begründet das Gericht damit, dass SAS mit einem deutlichen höheren Marktanteil stärker von der COVID-19-Pandemie betroffen sei als andere und es zudem nicht zu einer Überkompensation komme.

Den verfahrensrechtlichen Vorwurf, die EU-Kommission habe ein förmliches Prüfverfahren einleiten müssen, weist das EuG mit dem Verweis auf dessen subsidiären Charakter zurück, ohne ihn zu prüfen.

Eine nahezu gleichlautende Klage von Ryanair gegen die Beihilfe Finnlands zugunsten von Finnair (Rs. T-388/20) hat das EuG am gleichen Tag ebenso abgewiesen.

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EuG, Rs. T-643/20, Rs. T-465/20 und Rs. T-665/20 – Aussetzung der Wirkungen einer Nichtigerklärung

Im Kontext der Beihilfen für Fluggesellschaften war Ryanair in anderen Fällen erfolgreicher: So hat Ryanair die Beihilfe zugunsten von KLM und Condor erfolgreich angegriffen (Urteile vom 19. Mai 2021, Rs. T-643/20 und T-465/20 sowie Urteil vom 9. Juni 2021, Rs. T-665/20). Das EuG hat einen Begründungsmangel in allen drei Entscheidungen angenommen. Im ersteren Verfahren würden der Kommissionsentscheidung u.a. Details zur Gesellschafterstruktur von Air France und KLM und den Verbindungen zwischen beiden Gesellschaften über die gemeinsame Holdinggesellschaft fehlen. Da auch Air France eine Beihilfe (durch den französischen Staat) erhalten sollte, blieb in der Entscheidung unklar, wie verhindert werden sollte, dass beide Beihilfen die jeweils andere Tochtergesellschaft begünstigen sollte. Im zweiten Fall habe die EU-Kommission das Vorliegen der Voraussetzungen der Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten nicht dargelegt. Im dritten Fall habe die EU-Kommission nicht ausreichend begründet, wieso das Scheitern des Verkaufs von Condor im März 2020 zu einem verlängerten Insolvenzverfahren und zu zusätzlichen Kosten geführt habe. Die EU-Kommission habe keinen Kausalzusammenhang zwischen diesen zusätzlichen Kosten und der Annullierung oder Verschiebung zahlreiche Flüge aufgrund der COVID-19-Pandemie dargelegt. Das EuG kommt der EU-Kommission aber insoweit entgegen, als dass es die Wirkungen der Nichtigerklärung des Beschlusses der EU-Kommission bis zum Erlass eines neuen Beschlusses aussetzt. Ryanair kann damit nur einen Prestigeerfolg verbuchen, der dem Unternehmen jedoch in Bezug auf die Wettbewerbssituation nicht hilft.

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EuG, Rs. T-161/18 – Zur Beteiligtenstellung und dem Rechtsschutzinteresse

Das EuG hat in seinem Urteil vom 24. Februar 2021 einige Klarstellungen zur Zulässigkeit einer Klage vorgenommen. Ein Anleihe-Investor hatte eine Nichtigkeitsklage gegen die Entscheidung der EU-Kommission erhoben, eine Liquiditätshilfe sowie eine Rekapitalisierungsmaßnahme des italienischen Staates zugunsten einer italienischen Bank als mit dem Beihilferecht vereinbar zu erklären.

Die EU-Kommission drang mit ihrer Einrede der Unzulässigkeit der Klageerhebung nicht durch. Das EuG bejahte das Vorliegen der Beteiligteneigenschaft des Klägers, dessen Rechtsschutzinteresse und Klagebefugnis.

Der Begriff des „Beteiligten“ sei weit auszulegen ist und bezöge sich auf eine unbestimmte Vielzahl von Adressaten, deren Interesse an einer Beihilfe beeinträchtigt sein könnte. Auch die Interessen von Personen, die keine direkten Konkurrenten des Begünstigten sind, können von der Beihilfegewährung betroffen sein, wenn sie darlegen, dass die Beihilfe sich konkret auf ihre eigene Situation auswirken kann. Die Beteiligteneigenschaft bejaht das EuG, da der angefochtene Beschluss, keine Einwände gegen die Beihilfe zu erheben, untrennbar mit den Lastenverpflichtungsmaßnahmen verbunden ist, die die Kläger konkret wirtschaftlich benachteiligen und zu denen sie in einem förmlichen Prüfverfahren gem. Art. 108 AEUV hätten Stellungnehmen können.

Das Rechtsschutzinteresse ist nach Auffassung des EuG dann gegeben, wenn die Nichtigkeitserklärung Rechtswirkung entfalte und der dem Kläger damit einen Vorteil verschaffen könne, an dem er ein bestehendes und gegenwärtiges Interesse hat. Außerdem könne sich die Nichtigkeitserklärung des Beschlusses auf das Streitverfahren auswirken, das die Kläger vor einem nationalen Gericht führen.

Das EuG bejaht auch die Klagebefugnis. Das Gericht sieht Beteiligte iSd. Art. 108 Abs. 2 als unmittelbar und individuell von dem Kommissionsbeschluss betroffen. Ansonsten wären ihnen die Verfahrensgarantien gem. Art. 108 Abs. 2 AEUV und Art. 6 Abs. 1 EU-VO 2015/1589 verwehrt, die ihnen als Beteiligte zustehen.

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EuGH, Rs. C-362/19 P – konkrete individuelle Begünstigung erst bei Rückforderung zu prüfen

Mit Urteil vom 4. März 2021 hat der EuGH eine Entscheidung der EU-Kommission bestätigt, nach der eine für vier spanische Profifußballvereine geltende Steuerregelung eine staatliche Beihilfe darstellt. Damit hob der EuGH die gegenteilige Entscheidung des EuG vom 26. Februar 2019 (Rs. T-865/16) auf.

Die Fußballvereine FC Barcelona, Real Madrid, Athletic Bilbao sowie Atlético Osasuna sind von dieser Entscheidung betroffen, auch wenn nur der FC Barcelona als Kläger am Verfahren beteiligt war.

1990 hatte Spanien ein Gesetz erlassen, nachdem sich alle Profisportvereine in Sport-Aktiengesellschaften umwandeln müssen. Eine Ausnahme galt nur, wenn Profisportvereine in den Jahren vor Erlass des Gesetzes Gewinne erzielt hatten. Dies traf auf die o.g. vier Vereine zu. Der Steuersatz für diese vier Vereine war bis 2016 niedriger als der für Sport-Aktiengesellschaften. Die EU-Kommission beschloss 2016, dass dies eine Beihilfe darstellte und Spanien diese Regelung aufgeben und die gewährte Beihilfe zurückfordern müsse.

Den Vorwurf des FC Barcelona, die EU-Kommission habe prüfen müssen, welche exakte Begünstigung sich für die betroffenen Unternehmen ergebe, weist der EuGH zurück. Zwar sei die EU-Kommission zu einer Gesamtbetrachtung verpflichtet, müsse also Vor- und Nachteile einer Regelung prüfen. Allerdings müsse die EU-Kommission bei einer Beihilferegelung nicht die konkrete Einzelbeihilfe feststellen. Ausreichend sei vielmehr die Eignung einer Regelung, Unternehmen selektiv zu begünstigen. Erst im Rahmen der Rückforderung sei der konkrete Vorteil zu berechnen.

Die Pflicht zur Notifizierung für Beihilfen durch die Mitgliedstaaten ergibt sich bereits, wenn eine Regelung geeignet ist, einem Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil zu verschaffen. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, dies selbst zu prüfen. Relevanter Zeitpunkt ist der Erlass der Regelung und nicht die spätere (automatische) Gewährung einer Begünstigung. Liegt eine Beihilferegelung vor (im Unterschied zur Einzelbeihilfe), so sind die Anforderungen an die Prüfung der individuellen Situation eines möglicherweise Begünstigten durch die EU-Kommission geringer. Bei einer periodischen Anwendung einer Regelung reicht die Gesamtbetrachtung, dass eine niedrigere Steuer möglich ist, ohne die genaue Höhe für jedes Steuerjahr zu berechnen.

Fragen wirft das Urteil für solche Fälle auf, in denen die Betroffenheit nicht so klar auf wenige Unternehmen begrenzt ist. Ein Mitgliedstaat müsste im Vorhinein Modellrechnungen anstellen, ob eine bestimmte Regelung einerseits begünstigt und andererseits selektiv wirkt. Den Mitgliedstaaten werden hier hohe Hürden für den Erlass von potenziell begünstigenden Regelungen gesetzt. Stellt sich eine Regelung erst nach Jahren als Beihilfe heraus, muss der Mitgliedstaate gewährte Begünstigungen zurückfordern.

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EuG, Rs. T-69/18 – zur Klagebefugnis bei Rechtsakten mit Verordnungscharakter

Am 14. April 2021 hat das EuG die Klage eines ambulanten Pflegedienstes gegen Beihilfe zugunsten von Verbänden der Freien Wohlfahrtspflege abgewiesen. Interessant sind vor allem die (seltenen) Ausführungen des Gerichts zu den Anforderungen von Art. 263 Abs. 4 Alternative 3 AEUV.

Nach dieser Vorschrift ist nur eine unmittelbare und nicht zusätzlich eine individuelle Betroffenheit erforderlich, um klagebefugt zu sein. Voraussetzung ist eine Klage gegen einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter, der keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht. Diese Variante wurde erst mit dem Vertrag von Lissabon eingeführt, um die Klagebefugnis zu erweitern und die Zulässigkeitsvoraussetzungen damit weniger streng auszugestalten.

Ein Rechtsakt hat nach Auffassung des EuG allgemeine Geltung, wenn er Rechtswirkungen gegenüber allgemein und abstrakt umschriebenen Personengruppe erzeugt. Eine Beihilferegelung ist nach ihrer Definition in Art. 1 lit. d) der Verordnung 2015/1589 über die Anwendung von Art. 108 AEUV  eine Regelung, die allgemein und abstrakt definiert, welche Unternehmen Einzelbeihilfen erhalten können, ohne dass dafür weitere Einzelmaßnahmen erforderlich sind. Das EuG führt weiter aus, dass es keine Rechtsprechung gäbe, die einer Beihilferegelung den allgemeinen Charakter abspreche. Nach der Rechtsprechung hätten Freigabebeschlüsse für nationale Beihilferegelungen allgemeine Geltung. Für den Verordnungscharakter ist es unschädlich, dass die Begünstigten der Anzahl nach oder gar namentlich feststehen; er muss nur aufgrund eines objektiven Tatbestands anwendbar sein.

Keine Durchführungsmaßnahme ist dann notwendig, wenn die Beihilferegelung ohne weitere Durchführungsvorschriften ihre Rechtswirkungen entfaltet. Irrelevant ist, ob die Beihilferegelung Durchführungsmaßnahmen gegen andere nach sich zieht. Diese Variante 3 des Art. 263 Abs. 4 AEUV soll verhindern, dass „ein Einzelner gezwungen ist, gegen das Recht zu verstoßen, um Zugang zu den Gerichten zu erlangen.“ Schließt eine Beihilferegelung ein Unternehmen als möglichen Empfänger per se aus, kann dieses gegen die Beihilferegelung vorgehen, ohne vorher eine Förderung beantragen zu müssen, um anschließend gegen die Ablehnung zu klagen. Die relativ unbekannte Variante 3 des Art. 263 Abs. 4 AEUV erweitert damit die Rechtsschutzmöglichkeiten von Unternehmen, die bereits durch die Beihilferegelungen selbst von einer Beihilfe ausgeschlossen sind.

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VG Berlin, Urteil vom 27. November 2020, Az.: 26 K 215.19

Mit Urteil vom 27. November 2020 hat das VG Berlin die Klage eines Telekommunikationsunternehmens gegen die Bundesrepublik Deutschland mangels Klagebefugnis in einem zweistufigen Förderverfahren für den Breitbandausbau abgewiesen. Die Urteilsbegründung wurde erst 2021 veröffentlicht.

Das zuständige Bundesministerium verpflichtete und belieh den beigeladenen Landkreis mit der Durchführung des Förderprogramms gemäß der Rahmenregelung zur Unterstützung des Aufbaus einer flächendeckenden Next Generation Access (NGA)-Breitbandversorgung (NGA-RR). Die Beklagte gewährte dem beigeladenen Landkreis eine nicht rückzahlbare Zuwendung in Höhe von EUR 6,5 Mio., welche dieser wiederum an ein Telekommunikationsunternehmen nach Durchführung eines Ausschreibungsverfahrens vollständig weiterleiten sollte. Dieses Verfahren entschied die Telekom Deutschland GmbH für sich, die nach Erlass des Zuwendungsbescheids an den Landkreis einen Kooperationsvertrag mit dem Landkreis schloss. Die Klägerin erhob nach erfolglosem Widerspruch Klage gegen den Zuwendungsbescheid der Bundesrepublik Deutschland zugunsten des Landkreises. Sie trug sie vor, ihre Klagebefugnis ergebe sich direkt aus Art. 108 Abs. 3 S. 3 AEUV, da das Fördergebiet auch ihre Versorgungsgebiete betreffe.

Das VG Berlin wies die Klage auf Aufhebung des Zuwendungsbescheids als unzulässig ab, da der Klägerin die Klagebefugnis fehle. Der Zuwendungsbescheid der Beklagten an den Landkreis sehe nur die Weitergabe der Fördermittel vor. Eine Rechtsverletzung der Klägerin ergebe sich dadurch nicht. Der Anspruch auf die Zuwendung werde erst durch den im Anschluss geschlossenen Kooperationsvertrag mit dem Telekommunikationsunternehmen begründet. Erst dann liege eine Begünstigung eines (potentiellen) Wettbewerbers vor. Aber auch dadurch ergebe sich keine Klagebefugnis gegen den Zuwendungsbescheid an den Landkreis, der keine Begünstigung eines Unternehmens darstelle.

Das Urteil des EuG vom 13. Mai 2020 (Rs. T-716/17) helfe der Klägerin nicht. Dies besage nur, dass die Weiterleitung staatliche Mittel durch eine zwischengeschaltete Stelle aufgrund eines Vertrags mit einem Wirtschaftsunternehmen eine Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellen kann. Es besage jedoch nicht, dass die Ausstattung mit Mitteln bereits (potentielle) Wettbewerber in ihren Rechten verletzten könnte. Denn dies allein wirke nicht auf den Wettbewerb ein. Erst das weitere Handeln des Landkreises – die Weiterleitung der Mittel an ein Unternehmen – könne die Klagebefugnis wegen einer etwaigen Verletzung der Berufsfreiheit nach Art. 12 GG begründen.

Eine Vorlage an den EuGH im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens lehnte das Gericht ab. Die Frage nach dem Rechtsschutz bei der Gewährung der Mittel an ein Unternehmen betreffe das nationale Rechtsschutzverfahren.

Allein der Zuwendungsbescheid an den Landkreis war Gegenstand der Klage. Ob der Landkreis den Kooperationsvertrag mit der Telekom Deutschland GmbH hätte abschließen dürfen und ggf. dadurch Rechte der Klägerin verletzt, war nicht Gegenstand des Verfahrens. Die Entscheidung des VG zeigt, dass die Weitergabe von Fördermitteln über dazwischengeschaltete staatliche Einrichtungen die Rechtsschutzmöglichkeiten eines Wettbewerbers zwar nicht ausschließen, aber durchaus komplizierter gestalten. Die genaue Aufarbeitung des Verfahrens und die Bewertung der Rechtsschutzmöglichkeiten ist damit – nicht zuletzt angesichts möglicher Klagefristen – von zentraler Bedeutung, um Recht erfolgreich geltend zu machen.

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