28. Regime für innovative Unternehmen: Wie ein optionaler EU Rahmen Gründung und Skalierung erleichtern soll

Mit der aktuellen Diskussion um ein sogenanntes „28. Regime“ verfolgt die Europäische Union das Ziel, bestehende rechtliche Fragmentierungen im Binnenmarkt insbesondere für Unternehmen, die in der Digitalwirtschaft tätig sind, weiter abzubauen. Ausgangspunkt ist die zunehmende Erkenntnis, dass divergierende nationale Umsetzungen und Auslegungen unionsrechtlicher Vorgaben trotz umfangreicher Harmonisierung im Digitalrecht weiterhin erhebliche praktische Hürden für grenzüberschreitende Geschäftsmodelle darstellen. Vor diesem Hintergrund wird das 28. Regime als optionaler unionsweiter Rechtsrahmen diskutiert, der alternativ zu den nationalen Rechtsordnungen gelten soll. Die Initiative fügt sich in eine breitere Tendenz des EU-Digitalrechts ein, stärker auf unmittelbar geltende Regelungen und einheitliche Anwendungsbedingungen zu setzen. Der Beitrag beleuchtet vor diesem Hintergrund den rechtlichen Kontext des 28. Regimes, die derzeit diskutierten Ausgestaltungsansätze sowie die praktischen Erwartungen und Auswirkungen für Unternehmen.

I. Hintergrund: Fragmentierung des Rechtsrahmen

Trotz weitreichender Harmonisierungsbemühungen ist der europäische Binnenmarkt für Unternehmen weiterhin durch eine erhebliche Fragmentierung des Rechtsrahmens geprägt. Zwar existiert in vielen Bereichen ein unionsrechtlicher Ordnungsrahmen, dieser wird jedoch häufig durch nationale Umsetzungen, ergänzende Vorschriften und unterschiedliche Vollzugspraxen überlagert. Für Unternehmen führt dies dazu, dass grenzüberschreitende Tätigkeiten nicht unter einem einheitlichen Rechtsregime erfolgen, sondern regelmäßig die parallele Anwendung mehrerer nationaler Rechtsordnungen erfordern.

Besonders deutlich treten diese Probleme bei der Skalierung digitaler Geschäftsmodelle zutage. Unternehmen, die ihre Leistungen unionsweit anbieten wollen, sehen sich mit divergierenden Anforderungen etwa im Gesellschafts-, Arbeits-, Steuer-, Insolvenz- und Verwaltungsrecht konfrontiert. Selbst dort, wo unionsrechtliche Vorgaben bestehen, entstehen durch unterschiedliche nationale Auslegungen und Durchsetzungsmechanismen Rechtsunsicherheiten, die eine verlässliche Planung erschweren. Die Folge sind erhöhte Transaktionskosten, Verzögerungen beim Markteintritt und ein erheblicher Ressourcenaufwand für rechtliche und administrative Compliance.

Für Start-ups und junge Wachstumsunternehmen wirken sich diese Strukturen besonders belastend aus. Anders als etablierte Konzerne verfügen sie regelmäßig nicht über die personellen und finanziellen Kapazitäten, um dauerhaft mehrere nationale Rechtsregime parallel zu bedienen. Studien zeigen, dass ein erheblicher Teil der verfügbaren Ressourcen in regulatorische Aufgaben fließt, was Innovations- und Wachstumsprozesse unmittelbar hemmt. Hinzu kommt, dass zentrale Skalierungsfaktoren, wie etwa der Zugang zu Kapital, die Mobilität von Arbeitskräften oder die Teilnahme an öffentlichen und institutionellen Märkten, durch rechtliche Fragmentierung zusätzlich erschwert werden.

Aus digitalrechtlicher Perspektive tritt ein strukturelles Spannungsverhältnis zutage: Während digitale Geschäftsmodelle von Natur aus grenzüberschreitend angelegt sind, bleibt der zugrunde liegende Rechtsrahmen in wesentlichen Bereichen national organisiert. Diese Diskrepanz beeinträchtigt nicht nur die Wettbewerbsfähigkeit einzelner Unternehmen, sondern wirkt sich mittelbar auch auf die Innovations- und Standortattraktivität der Europäischen Union insgesamt aus.

II. Vorschläge für das 28th Regime

Vor dem Hintergrund der fortbestehenden rechtlichen Fragmentierung wird das 28th Regime als optionaler unionsweiter Rechtsrahmen diskutiert, der Unternehmen eine einheitliche rechtliche Grundlage für ihre Tätigkeit im Binnenmarkt eröffnen soll. Anders als klassische Harmonisierungsinstrumente zielt das Konzept nicht auf die Angleichung nationaler Rechtsordnungen, sondern auf die Schaffung eines zusätzlichen, unmittelbar anwendbaren EU-Regimes, das neben die bestehenden nationalen Systeme tritt. Unternehmen könnten sich freiwillig für dieses Regime entscheiden, ohne dass nationale Rechtsordnungen verdrängt würden.

Inhaltlich konzentrieren sich die bisherigen Vorschläge auf jene Rechtsbereiche, in denen die Fragmentierung für digital tätige und wachstumsorientierte Unternehmen besonders kosten- und risikointensiv ist. Im Zentrum steht zunächst das Gesellschaftsrecht, insbesondere die Einführung einer EU-weit einheitlichen Unternehmensform. Diese soll eine vollständig digitale Gründung, einheitliche Governance-Strukturen sowie vereinfachte Kapital- und Berichtspflichten ermöglichen und dadurch grenzüberschreitende Expansion erleichtern. Für Unternehmen mit digitalem Geschäftsmodell würde dies den administrativen Aufwand bei der Errichtung und Unterhaltung mehrerer nationaler Gesellschaften deutlich reduzieren.

Eng damit verknüpft ist der Bereich des Insolvenz- und Restrukturierungsrechts. Trotz bestehender unionsrechtlicher Mindeststandards bestehen weiterhin erhebliche Unterschiede bei Zugangsvoraussetzungen, Verfahrensdauer und Rechtsfolgen nationaler Insolvenzverfahren. Vorgeschlagen wird daher ein kohärenter unionsweiter Rahmen, der insbesondere für innovative Unternehmen verlässliche „Second-Chance“-Mechanismen schafft und damit Investitions- und Finanzierungsentscheidungen erleichtert. Für kapitalintensive digitale Geschäftsmodelle ist ein vorhersehbares Insolvenzrecht ein zentraler Standortfaktor.

Weitere Überlegungen betreffen das Arbeitsrecht, insbesondere im Hinblick auf grenzüberschreitende Beschäftigungsmodelle. Digitale Unternehmen arbeiten häufig mit verteilten Teams, hybriden Arbeitsformen und grenzüberschreitender Talentmobilität. Vorgeschlagen werden daher standardisierte arbeitsrechtliche Module, etwa für Arbeitsverträge, Remote-Work-Modelle oder Mitarbeiterbeteiligungen, die unter dem 28th Regime unionsweit anerkannt würden. Ziel ist nicht die vollständige Vereinheitlichung des Arbeitsrechts, sondern die Reduzierung rechtlicher Brüche bei international aufgestellten Teams.

Schließlich wird das Steuerrecht als zentraler, wenn auch politisch sensibler Baustein diskutiert. Zwar ist eine vollständige Steuerharmonisierung nicht vorgesehen, jedoch könnten einheitliche Compliance- und Berichtspflichten, insbesondere im Bereich der Unternehmensbesteuerung und der Umsatzsteuer, erhebliche Vereinfachungen bringen. Ein gemeinsamer unionsweiter Rahmen für steuerliche Melde- und Dokumentationspflichten würde insbesondere für junge Unternehmen mit begrenzten Ressourcen eine spürbare Entlastung darstellen.

Gemeinsam ist allen inhaltlichen Vorschlägen, dass sie modular ausgestaltet werden sollen. Das 28th Regime ist nicht als allumfassendes „EU-Unternehmensrecht“ konzipiert, sondern als schrittweise ausbaubares System, das sich zunächst auf besonders konfliktträchtige und wirtschaftlich relevante Bereiche konzentriert. Gerade aus digitalrechtlicher Sicht liegt der Mehrwert in der Möglichkeit, zentrale unternehmerische Funktionen – Gründung, Finanzierung, Beschäftigung und Restrukturierung – unter einem kohärenten unionsweiten Rahmen zu bündeln und damit die strukturelle Kluft zwischen grenzüberschreitenden Geschäftsmodellen und national geprägten Rechtsordnungen zu verringern.

III. Praktische Auswirkungen auf Unternehmen

Die praktischen Auswirkungen eines 28th Regimes unterscheiden sich erheblich je nach Geschäftsmodell, Organisationsstruktur und Expansionsstrategie der betroffenen Unternehmen. Besonders relevant ist der neue Rechtsrahmen für solche Unternehmen, deren Tätigkeit von vornherein grenzüberschreitend angelegt ist und die auf eine schnelle Skalierung innerhalb des Binnenmarkts angewiesen sind. Dazu zählen insbesondere Anbieter digitaler Dienstleistungen, softwarebasierter Produkte, Plattformlösungen sowie datengetriebener Geschäftsmodelle.

1. Unternehmen mit grenzüberschreitender Marktausrichtung

Für Unternehmen, die Leistungen einheitlich in mehreren Mitgliedstaaten anbieten, besteht der zentrale praktische Nutzen des 28th Regimes in der Möglichkeit, zentrale unternehmerische Funktionen unter einem kohärenten unionsweiten Rechtsrahmen zu bündeln. Anstelle paralleler gesellschaftsrechtlicher Strukturen und nationaler Compliance-Setups könnte ein einheitliches Regime die interne Organisation vereinfachen und die Zahl rechtlich relevanter Schnittstellen reduzieren. Dies betrifft insbesondere Gründungsprozesse, Organstrukturen, Berichtspflichten sowie Fragen der konzerninternen Steuerung.

Gerade in frühen Wachstumsphasen würde dies dazu beitragen, rechtliche Skalierungskosten zu begrenzen und Managementkapazitäten stärker auf operative und strategische Fragen zu konzentrieren.

2. Anbieter regulierter digitaler Dienstleistungen

Besondere Bedeutung kommt dem 28th Regime für Unternehmen zu, die in regulierten Märkten tätig sind, etwa in den Bereichen Finanzdienstleistungen, Gesundheitsanwendungen, digitale Identitätslösungen oder datenintensive Plattformdienste. In diesen Konstellationen besteht der Aufwand häufig nicht nur in der Einhaltung materiell-rechtlicher Vorgaben, sondern in der Koordination unterschiedlicher nationaler Organisations-, Haftungs- und Meldeanforderungen.

Ein optionales unionsweites Regime könnte hier zumindest die gesellschafts- und organisationsrechtliche Basis vereinheitlichen und damit die Komplexität der regulatorischen Einbettung reduzieren. Zwar würden sektorale Genehmigungs- und Aufsichtspflichten fortbestehen, jedoch könnten Unternehmensstruktur und interne Governance unionsweit einheitlich ausgestaltet werden, was insbesondere bei Expansion in weitere Mitgliedstaaten einen praktischen Effizienzgewinn verspricht.

3. Beschäftigungsmodelle und interne Organisation

Praktische Relevanz entfaltet das 28th Regime ferner für Unternehmen mit dezentralen oder grenzüberschreitenden Beschäftigungsstrukturen. Einheitliche oder standardisierte arbeitsrechtliche Module könnten die Gestaltung von Arbeitsverträgen, Vergütungs- und Beteiligungsmodellen sowie Remote-Work-Konstellationen erleichtern. Dies würde insbesondere die interne Abstimmung zwischen Personal-, Rechts- und Compliance-Funktionen vereinfachen und die rechtliche Fragmentierung bei der Beschäftigung von Fachkräften in verschiedenen Mitgliedstaaten reduzieren.

Zwar würde zwingendes nationales Arbeitsrecht weiterhin zu beachten sein, dennoch könnte ein unionsweit kohärenter Rahmen für zentrale arbeitsrechtliche Fragen die Komplexität grenzüberschreitender Personalstrategien deutlich verringern.

IV. Fazit und Ausblick

Das 28th Regime markiert einen erneuten Versuch der Europäischen Union, strukturelle Defizite des Binnenmarkts zu adressieren, die sich insbesondere bei grenzüberschreitend tätigen und wachstumsorientierten Unternehmen seit Jahren manifestieren. Die Europäische Kommission hat das Vorhaben inzwischen ausdrücklich in ihre Binnenmarktstrategie aufgenommen und im Arbeitsprogramm für 2026 angekündigt, ein entsprechendes Legislativvorhaben vorzulegen, das sich zunächst auf innovative Unternehmen konzentrieren soll.

Inhaltlich ist damit in absehbarer Zeit mit einem konkreteren Vorschlag zu rechnen, dessen Reichweite, rechtliche Form und Modularität entscheidend für den praktischen Mehrwert sein werden. Offen bleibt insbesondere, ob es gelingt, einen tatsächlich einheitlichen, unmittelbar anwendbaren Rechtsrahmen zu schaffen oder ob das 28th Regime erneut durch nationale Anknüpfungspunkte relativiert wird. Für die Akzeptanz in der Praxis wird maßgeblich sein, ob das Regime über symbolische Vereinfachungen hinausgeht und spürbare Entlastungen bei Gründung, Skalierung und laufender Compliance ermöglicht.

Unternehmen sollten die Entwicklung des 28th Regimes frühzeitig beobachten und strategisch einordnen. Insbesondere Unternehmen mit klarer Binnenmarktausrichtung, grenzüberschreitenden Organisationsstrukturen oder Expansionsplänen sollten prüfen, in welchen Bereichen rechtliche Fragmentierung derzeit besondere Kosten oder Risiken verursacht. Eine solche Bestandsaufnahme kann die Grundlage dafür bilden, potenzielle Vorteile eines optionalen unionsweiten Regimes frühzeitig zu bewerten und sich gegebenenfalls auf einen Wechsel oder eine parallele Nutzung vorzubereiten.

Dieser Beitrag wurde in Zusammenarbeit mit unserer stud. Mitarbeiterin Emily Bernklau erstellt.