Die KSpTG‑Novelle 2025: Neuer Rechtsrahmen für CO₂‑Transport und ‑Speicherung

Der Bundestag hat am 6. November 2025 die Änderung des Kohlendioxid-Speicherungsgesetzes (KSpG) beschlossen. Der Bundesrat hat dem Änderungsgesetz am 21. November 2025 zugestimmt. 

Durch das nunmehr auch im Namen sinnvollerweise ergänzte Kohlendioxid-Speicherungs- und Transportgesetz (KSpTG) wird die dauerhafte Speicherung von Kohlendioxid in unterirdischen Gesteinsschichten künftig auch zu kommerziellen Zwecken ermöglicht. Gleichzeitig schafft das Gesetz erstmals eine einheitliche Rechtslage für den Transport von Kohlendioxid durch Leitungen.

Ziel des Gesetzes ist es, schwer vermeidbare Industrieemissionen durch den Einsatz von Carbon Capture and Storage (CCS) sowie Carbon Capture and Utilization (CCU) Technologien zu reduzieren und damit einen entscheidenden Beitrag zur Erreichung der Klimaneutralität Deutschlands zu leisten. 

Als letzter notwendiger Baustein für die Verbringung von CO₂ zur Speicherung in die Ausschließliche Wirtschaftszone sowie die notwendige Änderung von Art. 6 des Londoner Protokolls zur Ermöglichung des CO₂-Exports in andere Staaten zur dortigen Verpressung steht noch die Beschlussfassung des Bundestages zur Änderung des Hohe-See-Einbringungsgesetzes an. 

Angesichts der geschätzten Planungs- und Entwicklungszeiten für Speicherprojekte in der Bundesrepublik und der Ausschließlichen Wirtschaftszone von etwa 10 Jahren sind die Änderungen vor dem Hintergrund der europäischen Klimaziele dringend geboten.

Technischer Hintergrund

Kohlendioxidemissionen gehören zu den Hauptverursachern des globalen Klimawandels. Um die Erderwärmung zu begrenzen, sind umfassende, schnelle und nachhaltige Maßnahmen zur Reduktion von Treibhausgasen notwendig. Dazu gehören unter anderem die deutliche Minderung der Kohlendioxidemissionen durch den Ausbau erneuerbarer Energien und die Steigerung der Energieeffizienz.

Es gibt allerdings auch Emissionen, die auch beim Einsatz technologisch fortschrittlicher und klimafreundlicher Verfahren nicht gänzlich vermieden werden können. Beispiele hierfür sind die Kalk- oder Zementproduktion, bei der CO₂-Emissionen prozessbedingt auch bei Einsatz erneuerbarer Energieträger anfallen. Zudem ist an anderen Stellen die notwendige Technik noch nicht ausgereift genug, um Emissionen gänzlich zu vermeiden. Bei derartigen nicht oder schwer vermeidbaren Emissionen sind die CCS- und CCU-Technologien ein wesentliches Instrument, um den Einfluss von CO₂-Emissionen auf die Erderwärmung auch in Fällen zu minimieren, in denen die Emissionen selbst nicht verhindert werden können. Emissionen sollen direkt an ihrer Quelle abgefangen und eine Speicherung oder Weiterverwertung ermöglicht werden. 

Im Rahmen eines CCS-Prozesses wird das bei industriellen Prozessen entstehende Kohlendioxid abgeschieden, über spezielle Leitungen zu einer Speicherstätte transportiert und in unterirdischen Gesteinsschichten dauerhaft gespeichert. Die ausgestoßenen Treibhausgase werden so aus der Luft entfernt und am Eintritt in die Atmosphäre gehindert, sodass der klimaschädliche Einfluss der Emission vorerst ausbleibt – auch wenn die tatsächlichen Emissionen nicht sinken.

Im Rahmen eines CCU-Prozesses wird das abgeschiedene Kohlendioxid als Rohstoff für industrielle Prozesse weiterverwendet, zum Beispiel bei der Herstellung von Kraftstoffen oder Baumaterialien.

Beide Verfahren sollen den Einfluss des emittierten CO₂ senken und klassische Klimaschutzinstrumente zur Senkung der Emissionen ergänzen.

Klimapolitischer Hintergrund

Deutschland hat sich im Bundes-Klimaschutzgesetz dazu verpflichtet, bis spätestens 2045 treibhausgasneutral zu werden. Dieses Ziel ist nur erreichbar, wenn neben der Umstellung der Energieversorgung auch in energie- und rohstoffintensiven Branchen deutliche Emissionsminderungen erfolgen. Insbesondere der Einfluss nicht oder schwer vermeidbarer Emissionen auf die Atmosphäre muss dringend vermindert werden.

Vor diesem Hintergrund sieht die Bundesregierung den Einsatz von CCS und CCU als unverzichtbaren Bestandteil einer umfassenden Klimastrategie. Die Novelle des KSpG reagiert zudem auf die Ergebnisse des Evaluierungsberichts nach § 44 der alten Fassung des KSpG, in dem der Bedarf an klaren rechtlichen Rahmenbedingungen für den großtechnischen Einsatz von CO₂-Abscheidung und -Speicherung hervorgehoben wurde.

Unionsrechtlicher Hintergrund

Die Neuregelung steht in engem Zusammenhang mit der europäischen Klimapolitik. Sie setzt zentrale Vorgaben der Verordnung (EU) 2024/1735 – des sogenannten Net Zero Industry Act (NZIA) – um. Der NZIA verpflichtet die Mitgliedstaaten, den Ausbau klimarelevanter Schlüsseltechnologien zu beschleunigen und bis 2030 eine jährliche CO₂-Speicherkapazität von mindestens 50 Millionen Tonnen innerhalb der EU zu schaffen. Mit der Anpassung des KSpG soll Deutschland somit einen zentralen Beitrag zur Erreichung der europäischen Klimaziele leisten.

Bisherige Rechtslage

Das bislang geltende Kohlendioxid-Speicherungsgesetz galt im Wesentlichen nur für Forschungs-, Erprobungs- und Demonstrationsprojekte.

Der Geltungsbereich beschränkte sich ausschließlich auf Kohlendioxidspeicher, die vor dem 1. Januar 2017 beantragt wurden und in denen jährlich nicht mehr als 1,3 Millionen Tonnen Kohlendioxid eingespeichert werden sollten. Zudem sollte eine Gesamtspeichermenge von 4 Millionen Tonnen Kohlendioxid im Jahr in Deutschland nicht überschritten werden. Ziel war es, die Möglichkeiten und Risiken der CO₂-Speicherung zu untersuchen, nicht jedoch, eine großtechnische Nutzung zu ermöglichen.

Tatsächliche, weitreichende Speicherprojekte waren nach der bisherigen Gesetzeslage nicht zulässig. Außerdem waren Inhalt des Gesetzes nur Kohlendioxidspeicher, ein Rechtsrahmen für den systematischen Transport von Kohlendioxid durch Leitungen fehlte.
Die Novelle hebt diese bisherigen Einschränkungen auf und passt die Rechtslage an die aktuellen Anforderungen der Industrie- und Klimapolitik an.

Zentrale Aspekte der Gesetzesnovellierung

Ziel der Reform ist es, die dauerhafte Speicherung von Kohlendioxid kommerziell zu ermöglichen und zu fördern. Der neue Name – Kohlendioxid-Speicherungs- und Transportgesetz – verdeutlicht den erweiterten Regelungsgehalt: Neben der Speicherung wird nun auch der leitungsgebundene Transport von CO₂ als gleichberechtigter Regelungsgegenstand behandelt.

Erweiterung des Geltungsbereichs – Offshore und Opt-in

Der bisherige, stark eingeschränkte Anwendungsbereich aus § 2 Abs. 1 KSpG a. F. wird erheblich ausgeweitet. An die Stelle der Beschränkung auf Forschungs- und Demonstrationsvorhaben tritt nun die Möglichkeit, CCS-Technologien im industriellen Maßstab einzusetzen.

Im Mittelpunkt steht dabei die Offshore-Speicherung von CO₂ im Bereich des deutschen Festlandsockels und der Ausschließlichen Wirtschaftszone. Damit soll die dauerhafte Speicherung Offshore, das heißt außerhalb sensibler Landgebiete konzentriert werden. Die Einleitung innerhalb der 12-Seemeilen-Zone bleibt untersagt. 

Eine Speicherung auf dem Festland bleibt mit der Ausnahme von Forschungsvorhaben grundsätzlich untersagt. Während die bisherige Rechtslage den Ländern die Möglichkeit bot, die Speicherung durch ein „Opt-Out“ zu untersagen, kehrt das neue KSpTG diesen Ansatz um: Nun können die Länder durch ein „Opt-In“ aktiv bestimmen, dass eine dauerhafte Speicherung von Kohlendioxid auf ihrem Landesgebiet oder in bestimmten Regionen zulässig ist.

Damit wird den Ländern die kontrollierte Öffnung für CCS-Projekte ermöglicht, wobei sie Kriterien wie Akzeptanz, Sicherheit, Klimaschutzwirkung, Umweltauswirkungen, Transportwege und Kosten für die Industrie berücksichtigen können.

Erstreckt sich ein geplanter Speicherkomplex über das Gebiet mehrerer Länder, so ist die Speicherung gemäß § 2 Abs. 5 Satz 2 nur zulässig, wenn alle betroffenen Länder zugestimmt haben oder wenn das Land, in dem die Injektion erfolgen soll, einen entsprechenden Staatsvertrag mit den anderen Ländern schließt.

Erweiterte Begriffsbestimmungen

Die Novelle enthält insbesondere eine dringend erwartete präzisierte und erweiterte Definition der „Kohlendioxidleitung“. Erfasst sind künftig nicht nur Leitungen, die CO₂ zu einer Speicherstätte transportieren, sondern auch solche, die es zu anderen Nutzungszwecken befördern – etwa zu industriellen Anlagen im Rahmen von CCU-Projekten. Damit trägt das Gesetz der technologischen Entwicklung und der zunehmenden Vernetzung zwischen Erzeugung, Nutzung und Speicherung Rechnung.

Transport – Anlehnung des Planfeststellungsverfahrens an das EnWG und Festlegung des überragenden öffentlichen Interesses

Ein zentraler Aspekt der Reform ist die Vereinfachung des Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahrens für Vorhaben der Kohlendioxidspeicherung.

Das Planfeststellungsverfahren für Kohlendioxidleitungen wird dem Verfahren für Leitungsvorhaben nach dem EnWG angeglichen, indem die allgemeinen, grundsätzlich anzuwendenden Regelungen des VwVfG durch Verweis auf die Normen des EnWG modifiziert werden. Aufgrund der engen Anlehnung an die Regeln des EnWG sollen Verwaltung und Vorhabenträger auf ihrer Erfahrung aus Verfahren nach dem EnWG aufbauen können.

Der Entwurf sieht dabei eine Reihe von ermessenslenkenden Kriterien für die Abwägung der von dem Vorhaben berührten Belange im Rahmen der Planfeststellung vor.

§ 4 Abs. 1 Satz 3 stellt ausdrücklich fest, dass die Errichtung, der Betrieb sowie die Änderung von Kohlendioxidleitungen im überragenden öffentlichen Interesse liegen. Das überragende öffentliche Interesse ist dabei in geschützten Meeresgebieten ausgeschlossen.

Zudem ist bei der Abwägung besonders zu berücksichtigen, dass Kohlendioxidleitungen dem Klimaschutz dienen und zur Verringerung von Kohlendioxidemissionen in Deutschland beitragen.

Eine weitere ermessenslenkende Konkretisierung für die Abwägung im Rahmen der Planfeststellung liegt in der Entscheidung, bei der Bündelung von Kohlendioxidleitungen mit vorhandenen Wasserstoffleitungen widerleglich zu vermuten, dass keine zusätzliche Beeinträchtigung anderer Belange vorliegt. Leitungen, die den Bereich eines Werksgeländes nicht überschreiten, sind von der Verpflichtung befreit (§ 4 Abs. 3). Grundsätzlich sind Vorhaben zur Errichtung, zum Betrieb sowie zu wesentlichen Änderungen von Kohlendioxidleitungen im Rahmen der Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren vorrangig zu bearbeiten, § 4a Abs. 5. § 4a Abs. 2 ermöglicht, vorhandene Gas-, Wasserstoff- und Produktleitungen auf den Transport von Kohlendioxid umzuwidmen, ohne dass dafür ein erneutes Planfeststellungsverfahren durchgeführt werden muss. 

§ 4b sieht grundsätzlich die Möglichkeit der Enteignung vor, soweit Errichtung und Betrieb einer Leitung dem Wohl der Allgemeinheit dienen und erweitert den Anwendungsbereich nicht nur auf den Transport zum Speicher, sondern auch auf den Transport zum Zweck der Nutzung als Rohstoffquelle für Kohlenstoffverbindungen oder, für aus der Atmosphäre entnommenes CO₂, auf den Transport zum Speicher. 

Kohlendioxidspeicher – Überragendes öffentliches Interesse und Neuregelung der Zulassungsvoraussetzungen

Die §§ 11 ff. regeln die Errichtung und den Betrieb von Kohlendioxidspeichern. Diese sind dabei legal definiert als „zum Zweck der dauerhaften Speicherung räumlich abgegrenzter Bereich, der aus einer oder mehreren Gesteinsschichten besteht, sowie die hierfür erforderlichen unter- und oberirdischen Einrichtungen ab Anlieferung des Kohlendioxidstroms an der Injektionsanlage“. Sie bedürfen der Planfeststellung durch die zuständige Behörde. Die Errichtung und der Betrieb der Kohlendioxidspeicher liegen ebenfalls im überragenden öffentlichen Interesse, soweit sie nicht in einem geschützten Meeresgebiet erfolgen, § 11 Abs. 1 S. 2.  Angesichts der engen Definition des Begriffs Kohlendioxidspeicher fällt die in der Regel notwendige Infrastruktur vor bzw. zwischen Pipeline und Speicher nicht in den Anwendungsbereich des Gesetzes. 

Im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens soll die Öffentlichkeit spätestens mit Antragstellung über das Vorhaben informiert werden.

Für wesentliche Änderungen von bestehenden Kohlendioxidspeichern kann unter den Voraussetzungen des § 11 Abs. 2 an die Stelle des Planfeststellungsbeschlusses eine im Rahmen eines schlankeren Verwaltungsverfahrens zu erteilende Plangenehmigung nach § 74 Abs. 6 VwVfG treten. 

§ 13 Abs. 1 normiert umfassende materielle Zulassungsvoraussetzungen für Kohlendioxidspeicher. Das Wohl der Allgemeinheit darf nicht beeinträchtigt werden und überwiegende private Belange dürfen dem Vorhaben nicht entgegenstehen. Die Langzeitsicherheit des Speichers und der Schutz des Grundwassers als Trinkwasser müssen gewährleistet sein; Gefahren für Menschen und Umwelt dürfen nicht hervorgerufen werden.

Im Rahmen der Planung des Vorhabens muss zudem Vorsorge durch Verhinderung von erheblichen Unregelmäßigkeiten nach dem Stand von Wissenschaft und Technik gegen Beeinträchtigungen von Mensch und Umwelt getroffen werden. Die sogenannte Deckungsvorsorge, d. h. zusammengefasst die jährlich festgesetzte Absicherung der sich aus dem Betrieb, der Stilllegung und der Nachsorgung ergebenden Verpflichtungen einschließlich der Haftung muss getroffen werden. Der Betreiber muss sicherstellen, dass die Kohlendioxidströme den gesetzlichen Anforderungen entsprechen.  

§ 13 Abs. 2 legt zudem den erforderlichen Inhalt des Planfeststellungsbeschlusses fest. Die Genehmigung oder der Beschluss können mit Befristungen, Bedingungen, einem Vorbehalt des Widerrufs oder mit Auflagen versehen werden. Zur Erfüllung der Vorschriften sind bis zur „Übertragung der Verantwortung“, also dem Zeitpunkt, an dem die Pflichten des Betreibers zur Nachsorge auf das Land übergehen, d. h. frühestens nach Ablauf von 40 Jahren nach dem Abschluss der Stilllegung, weiter Auflagen, Änderung oder Ergänzung der Auflagen möglich.

Diskriminierungsfreier Zugang

Gemäß § 33 Abs. 1 werden die Betreiber von Kohlendioxidleitungsnetzen und -speichern verpflichtet, anderen Unternehmen den Anschluss an ihr Kohlendioxidleitungsnetz und den Zugang zu Speichern diskriminierungsfrei, angemessen und transparent zu gewähren. 

Kein Anschluss von Kohlekraftwerken

Gemäß § 22 Abs. 4 ist nunmehr (nur) noch der Transport und die Speicherung von durch Kohleverbrennung freigesetztem CO₂ verboten.

Fazit und Ausblick

Das KSpTG stellt, wenn auch in Einzelheiten kritikwürdig, einen soliden und pragmatischen einheitlichen Rechtsrahmen für die sich bereits in Planung befindlichen komplexen CCS- und CCU-Projekte dar. Angesichts der langen Planungszeiten für Speicherprojekte in Deutschland bleibt abzuwarten, ob und inwieweit sich die heimische Industrie für Speicherkapazitäten in Deutschland entscheidet, oder auf andere fortgeschrittene europäische Projekte ausweicht. Die Entwicklung des Pipelinenetzes und die Initiativen einzelner Bundesländer zur Opt-in Lösung werden ebenfalls entscheidende Faktoren sein.

Dieser Beitrag wurde in Zusammenarbeit mit unserer wissenschaftlichen Mitarbeiterin Elsa Pauline Neumann Doolan erstellt.